تعادل وتوازن منطقه ای / توسعه متعادل ومتوازن
دکتر محمد رضا قادری
مدیر مرکز مرکز پژوهش و مطالعات اقتصادی اتاق سمنان
مقدمه:
يکي از مباحث عمده و اساسي درطراحي نظام برنامه ريزي های اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي مقوله بسیار مهم وحایز اهمیت توسعه ی متعادل و متوازن منطقه ای است که درفرايند توسعه ملي، ويژگي هاي هرمنطقه مورد توجه قرارمي گيرد. توجه به همگن سازي مناطق از ديدگاه برخورداري ازامکانات، تسهيلات و سايرشاخص هاي موردنظر، مسئله اي است که مي تواند درراه نيل به اهداف کمي وکيفي برنامه هاي ملي، تخصيص منابع را تحت تأثير قرار دهد و با تغيير نگرش و جهت گيري متناسب با هدف کاهش نابرابری ها و عدم تعادل های منطقه اي، چهارچوب سياست گذاري ملي را سازماندهي کند.
درهمین راستا تعادل و توازن بين مناطق يکی از مباحث اساسی درحوزه ی سياستگذارى منطقه اى قلمداد می شود .درمباحث اقتصاد منطقه اي، پديده ی تفاوت هاي منطقه اي به عنوان يکي از عناصر اصلي تحليل توسعه منطقه اي به شمار می آید. این مهم به قدری شایان اهمیت است که برخی بر این باورند که تمركز بيش از اندازه مواهب توسعه و قطبی شدن فضا در دهه های 1340-1350 يكي ازمحكم ترين و عميق ترين ريشه های بروز انقلاب اسلامی و برچيده شدن دودمان سلطنت 2500 سالانه شاهنشاهي در ايران بوده است. اما ازآنجا که توزيع منابع توسعه (منابع مالي، منابع انساني، خصوصيات اقليمي، جمعيت پايه، دسترسي به مواد اولية توليد، ساختار توليد، شبکه هاي ارتباطي و مانند اين ها) ميان مناطق مختلف يکسان نيست، لذا در بدو امر ودر یک نگاهی کلی نمي توان انتظار داشت که حداقل سطح و رشد اقتصادي ميان تمامي اجزاي ساختار فضايي يک کشور به صورت برابر، همگن و هم وزن باشند. مناطق مختلف کشورهایی همانند ایران که از نظر جغرافیایی وسیع هستند، به دلیل تفاوت در موقعیت مکانی، آب و هوا و منابع طبیعی و نیز عوامل فرهنگی وتاریخی لزوماً از یک سطح توسعه برخوردارنیستند و یا نمی توانند به یک میزان از مواهب توسعه به دلایل یاد شده برخوردار باشند. استدلال نخستین دراین خصوص استناد به گفته فرانسوا پرو، اقتصاد دان فقید فرانسوی است که بیان میدارد "نابرابری منطقه ای یک جزئی ضروری و اجتناب ناپذیر دارد که ناشی از عوامل مختلف جغرافیایی و اقتصادی است و یک جزء اجتناب پذیر دارد که عموماً ناشی ازسیاست های تبعیض آمیز دولت ها در توسعه زیرساخت های فیزیکی و اجتماعی است. هرچند همین سیاست های تبعیض آمیز در عقب نگهداشته شدن وعدم برخورداری و بهره مندی مناطق مختلف کش موثر است و به دلیل علیت انباشتی در دراز مدت می تواند نتایج مهمی به بار آورد، اما این دوجز از منظر اهمیت و وزن قطع به یقین، یکسان نیستند و تفکیک آنها از نظر مفهومی و روش شناسی بسیار حائز اهمیت است.
پاره اي از واژه ها با ساختاری مشابه و شبیه به هم درقلمرو يك موضوع درحوزه هاي معرفت و روش شناسي متفاوت بكار گرفته شده و می شوند لاکن عليرغم داشتن ساختار و قلمرو موضوعي همسان گاهاً بار مفهومي آنها در ديدگاه هاي گوناگون يكسان نيست. تعادل و توازن را می توان از جمله چنين واژگاني تصور و تلقی نمود. لذا ازمنظر اینجانب ضروری و یا شاید بهترآن است که قبل از ورود به بحث اصلی، بار مفهومی سه واژه "برابری ـ توازن ـ تعادل" را جدا و تفکیک نمایم.
درخصوص واژه برابری درنگاه غالب بیشتر به محصول توسعه پرداخته می شود و به شاخص های توسعه یافتگی که با تکیه و براساس آن ها محصول را می سنجند. رویکردی که همچنان نیز دربعضی از سازمان های ما حاکم هست؛ دراین رویکرد متولیان امر به دنبال آن هستند که شاخص های توسعه یافتگی درمناطق وفضاها یک کشور باهم برابر شوند. صرف نظر از این که نگاه این چنینی به توسعه امری کاملا مکانیکی است و نمی تواند به طور واقع متضمن حقیقی توسعه وتوازن منطقه ای مورد ادعا باشد، اصولاً این از لحاظ ریاضی نیز شدنی نیست و بسیار بعید به نظر می رسد. یعنی اگر بخواهیم مناطق محروم وکمتر برخوردار را به سطح میانگین برسانیم، فی المثل همه در سطح میانگین برابر باشند با یک انحراف معیار بیشتر و کمتر به هم نزدیک بشوند (سرانه کمک های دولتی به منطقه ـ سرانه تولید ناخالص داخلی ـ نرخ باسوادی ـ نرخ بیکاری و ... ) خود این رویکرد موجب خواهد شدکه میانگین باز هم افزایش پیدا کند. اصولاً برابری و نگاه برابر خواه یک نگاه تعمیم گرا، تمرکز گرا و از بالا به پایین است، وقتی نظام برنامه ریزی و تصمیم گیری رویکردی صرفاً مرکز محور و مرکزی داشته باشند در پی نگاه برابر خواه خواهد بود. رویکرد اصلی این نگاه برابر خواهانه هست؛ روشی را هم که در این راستا برای تحقق نیات و اهداف خود به مدد خواهند گرفت توسل به روش های بودجه ریزی دولتی است. در واقع دولت هایی که با این رویکرد به توسعه نگاه دارند سعی و تلاش دارند با تکیه بر روش های بودجه ریزی دولتی و با کمک مکانیسم تخصیص بودجه، برابری بین مناطق را ایجاد کنند.
توازان منطقه اي : Balanced Growth
رشد متوازن اين عقيده كه ترويج دولتي توسعه و سرمايه گذاري بايد به صورت يكنواخت در همه بخش هاي اقتصادي به طوري كه نواخت گسترده شود و نسبت به تلاش هايي در يك بخش خاص متمركز مي شوند، ترجيح داده مي شوند هرچند در عمل بايد توجه شود كه بيشتر دولت ها عقيده متمركز شدن بر يك بخش خاص را به عنوان راه بهتري براي دسترسي به توسعه اقتصادي مي دانند. بيشتر دوره زماني بين دوجنگ جهاني به عنوان مثال، شوروي قبلي، سرمايه گذاري درصنايع سنگين را انتخاب كرد و عمدتاً كشاورزي، حمل ونقل و توليد كالاهاي مصرفي را ناديده گرفت اما چندان موفق نبود.
ﺗﻮازن ﻣﻨﻄﻘﻪ اي را ﻣﯽ ﺗﻮان اﯾﺠﺎد ﺗﻌﺎدل و ﻫﻤﮕﻨﯽ در ﺗﻮﺳﻌﻪ ﺑﯿﻦ ﻣﻨﺎﻃﻖ ﻣﺨﺘﻠﻒ در ﭘﻬﻨﻪ ﺳﺮزﻣﯿﻦ داﻧﺴﺖ. (ﺑﺎ ﮐﺎرﺑﺮد ﺑﯿﻦ ﻣﻨﺎﻃﻖ)
دررویکرد توسعه متوازن، مسئولان مناطق بر این باروند که بایستی به اندازه وزن خود، درتوسعه سهم داشته و توسعه یافته باشند. به دنبال تحقق و دستیابی این تلقی به طور مدام به دستگاه مرکزی توزیع منابع و تخصیص بودجه فشار می آورند و هر منطقه به اندازه وزنی که به نفعش هست استدلال برای جذب منابع ارایه خواهدکرد. مثلاً استانی که مساحت زیادی دارد به وزن مساحت خودش تکیه می کند، استانی که جمعیت بیشتری را داراست به وزن جمعیتی خود تاکید بیشتری می کند و استانی که صنعتی است به صنایع خود و ... رویکرد این نگاه را شاید در بدو امر و ظاهر بتوان عدالت خواهانه تصور نمود هست ولی درعین حال یک نوع برابر خواهی را هم درآن می توان ردیابی کرد. دراین رویکرد فرآیند در واقع از پایین به بالا است. اتکاء و توسل به بودجه ریزی اقتضایی مسیر مورد نظر این نگاه است. یعنی اقتضاء هم وزن بودن باید به روش بودجه ریزی نیز سرایت و انتقال یابد. این نگاه نیز همانند رویکرد قبلی انتقادات و نارسائی های خاص خود را دارد.
تعادل منطقه ای Regional Equilibrium
اما درمقوله تعادل و توسعه متعادل منطقه ای دستيابي به حداکثر سازگاري ممکن در حوزه هاي مختلف اقتصادي- اجتماعي- فرهنگي و سياسي متناسب با ظرفيت هاي محيطي و ماهيت آن فعاليت ها در سطحي که بتواند موجب توسعه پايدار منطقه شود مدنظر می باشد. در واقع تعادل پويا و يا تعادلي مورد نظر است که بتواند به طور مداوم به بازتوليد خود بپردازد. اما ريشه اصلي این رویکرد (تعادل) از يك طرف در عدالت اجتماعي است و از طرف ديگر براي سامان دادن به چيزهايي است كه ما فكر و تصور می کنیم مي كنيم كه اگر در واقع به اندازه هم و مشابه هم در فضا استقرار پيدا نكنند كمبود هاي آنها مشكل آفرین خواهد بود. (ساماندهی فضا، درجغرافیای توسعه و آمایش سرزمین، بهره برداری صحیح از منابع/ماکروسفالی یا نخست شهری مثل پاریس و تهران). يعني در این نگاه دو مسئله وجود دارد که يكي ريشه در اقتصاد سياسي دارد وي ديگری در ارتباط با بحث هاي مربوط به ساماندهي فضا است.گر چه نمی توان منکر شد که این دو مضمون با هم ربط دارند لیکن آنچه كه ريشه اش در اقتصاد سياسي و عدالت اجتماعي است وقتي بیان می کنیم عدم تعادله اي منطقه اي حال بین دو منطقه با هم يا درون منطقه باهم، بحث سر اين است كه رشد متعارف و مبتني بربازار، باعث انباشت منابع سرمايه در فضا هايي، و كم شدن آن در فضا هايي دیگر مي شود لذا يك فضا با آكمالاسيون سرمايه (انباشت سرمايه) با تمركز شديد رونق و رشد پيدا مي كند و اين رشد به زيان فضا هاي ديگر تمام خواهد شد ونتيجتاً مشكلاتي را به بارمي آورد. قدری از اين مشكلات از بحث هاي اوليه آن ريشه در رابطه با عدالت اجتماعي دارد یعني نابرابري ها را تشديد مي كند فقر و دوگانگي اقتصاد را تشديد و موجب می شود، جايي فقير و جايي دیگر غني پديد مي آيد. در همین جا نباید از نظر دور داشت که این پروسه همان ماجراي تور و وزنه است. یعنی زمانی که دريك مکان و فضا بارگذاري زيادي صورت می گیرد همه فضا های پیرامون را به طرف خود شيفت مي دهد و موجبات رشد را مهیا مي كند و به تبع آن فضا های ديگر از رشد باز می مانند ساختاري كه عدم تعادل هاي منطقه اي دارند حالا در هر قلمرو و فضايي که در نظر بگيريم. به بیانی دیگر می توان گفت در بحث تعادل منطقه ای فرآیند ترکیبی است یعنی هم نگاه از بالا به پایین و هم نگاه از پایین به بالا مد نظر هست، یعنی هم نیرو گرفتن از بالا و هم نیرو دادن از سطوح پایین منطقه ای. گرچه این رویکرد عدالتخواهانه هست اما نگاهش عدالت توام با تعادل می باشد. این رویکرد به لحاظ عملیاتی و روش شناسی به دنبال ظرفیت سازی و نهادسازی با توسل و تکیه به کنشگران منطقه ای هست. یعنی از پایین به بالا نگاه می کند و به دنبال نظام مطلوب حکمروایی منطقه ای است. نگاه اصلی و غالب در این رویکرد هم کارکرد متفاوت و هم وزن متفاوت را براساس نقش ها؛ انتظارات و تقسیم کار مبتنی بر مزیت نسبی و رقابتی دنبال می کند و می پذیرد که در فضای ملی هم کارکرد ها متفاوت هستند و هم وزن فضاها و مناطق متفاوت است؛ مستدل بر همین مبنا و متناسب با ظرفیت ها و بسترها به دنبال توسعه یافتگی مناطق می باشد. رویکردی فارغ از نارسائی ها و تنگنا های دو نگاه فوق الذکر. خلاصه کلام دراین زمینه اینکه توسعه منطقه ای (عدم تعادل منطقه ای) پديده ای چند بعدی است كه دارای ابعاد و وجوه مختلف اقتصادی، اجتماعي، فرهنگي و حتي سياسي است و تقليل آن به موضوعي در يكي از حوزه های ياد شده می تواند خطای بزرگ در حوزه توسعه متعادل منطقه ای قلمداد گردد چرا که یکی از موانع اصلی و مهم در روند توسعه ملی، بر هم خوردن تعادل و توازن منطقه ای می باشد از سویی دیگر سیاست تعادل بخشیدن یکی از اهداف آمایش سرزمین هست که همواره باید مدنظر برنامه ریزان باشد. آمایش سرزمین با توجه به نوع نگرش به ابعاد اقتصادی، اجتماعی و زیست محیطی در قلمرو های مختلف فرصت بیشتری برای تشخیص علل و میزان عدم تعادل های منطقه ای و مهارت و چیرگی لازم را برای ارائه پیشنهادات متناسب برای کاهش نابرابری های منطقه ای دارد. در همین جا یادآور می شوم آنچه برآن تاکید می شود؛ پرهیز از بی تعادلی شدید منطقه ای است و نه دستیابی به برابری کامل.
شایان ذکر است که بحث عدم تعادل منطقه اي نیز یکي از بحث هاي جدي است که در کشور مطرح است و خاستگاه بسیاري از بحث هاي نظري و هم مطالباتي که در سطح کشور مطرح است نیز به این بحث بازمی گردد برهمین اساس ضرورت دارد که مورد توجه بیشتري هم قرار بگیرید چرا که خواست توسعه چند دهه است که درکشور مطرح است و بسیاري از ارزیابي ها به صورت کلان، نشان مي دهد که با وجود دستاورد هاي توسعه اي که تاکنون درکشورداشته ایم، توسعه درکشور، رنگ بوي قطبي به خود گرفته است که این موضوع باعث نگراني یا تشدید رقابت هاي سیاسي براي کسب منافع اقتصادي در سطح کشور شده است.
سوال: بحث توسعه متوازن ومتعادل ازچه زمانی درایران شروع شد؟
وقتي چندين دهه به عقب بازمي‌گرديم، ملاحظه مي‌كنيم كه مناطق مختلف ايران تفاوت‌هايي با يكديگر دارند، ولي اين تفاوت‌ها از نظر ويژگي هاي زيرساختي و شاخص هاي اجتماعي و فرهنگي چندان معنادار نيست و ما نوعي همگوني و شباهت را بين مناطق مختلف ايران مي بينيم. چنين به نظر مي‌رسد كه در دوره معاصر و با تغيير برخي مناسبات سياسي، اقتصادي و اجتماعي رفته رفته نابرابری ها و فاصله هاي معناداري بين مناطق ايران شكل مي‌گيرد. می توان گفت نابرابری میان مناطق کشور سابقه تاریخی ندارد، بلکه در سده اخیر به تدریج میان مناطق مختلف کشور اين شکاف چنان شكل گرفته است كه امروزه با مناطق بسيار برخوردار تا مناطق بسيار محروم از مواهب توسعه اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی مواجه هستيم.
به اعتقاد اینجانب صرفنظر ازکلیه مسائل مطروحه در ساختار نظام اداری کشور سازوکار مشخصی در زمینه سیاست‌گذاری توسعه منطقهای و غیره به طور جدی نه وجود داشته ونه وجود دارد در برداشت کلی تصور من بر این مهم استوار است که از گذشته الگوی فضایی مسلط بر کشور الگوی مرکزـ پیرامون بوده و اکنون نیز رگه هایی از این الگو قابل ردیابی و مشاهده است. بدون شک عوامل ناموزونی و عدم تعادل توسعه منطقهای در ایران فراوان هستند و تحلیل هرکدام از این عوامل نیز مستلزم بحث‌هایی گسترده است .مطالعات گذشته حاکی از آن است که ساختارکلی سازمان فضایی کشور از وجود عدم تعادل های سرزمینی درکشورحکایت دارد.حاشیه های زاگرس،دامنه های البرز، دشت های ساحلی که در برگیرنده کلانشهر تهران نیز است، براساس قابلیت های طبیعی(عوامل غیرارادی) وهمچنین تحت تاثیرسیاست های دولت هادرگذشته مبنی برایجادقطب ها ومحورهای توسعه(عوامل ارادی)،بخش قابل ملاحظه ای ازجمعیت وفعالیت ها را درخود جای داده است.تقریباً تمامی شهرهای بزرگ ومجموعه های متراکم روستایی و بخش عمده ای از مراکز مهم تولید کشور دراین محدوده قرار دارند که از این نظراختلاف معناداری بابخش های شرقی کشوردارد.برای اثبات این ادعا وصدق گفته هایم شواهدی دراینخصوص راارایه می نمایم که بهتر وبیشتر براین پدیده وعارضه وفهم بهتر این ادعا کمک نماید.
*تهران به تنهایی بیش از ١٦درصد جمعیت ایران را دارد.
* شهر تهران به تنهایی 41.9 درصد ازجمعیت کلانشهرها ی کشور رادرخودجای داده است .
*تراکم جمعیت در استان تهران حدود 969نفر درهرکیلومترمربع(این رقم در استان‌های سمنان،خراسان‌جنوبی ویزدبه ترتیب حدود7، 5 و15نفر در هر کیلومتر مربع)می باشد.
*چیزی درحدود ٢١درصد از جمعیت شهری کشور در استان تهران هستند
در اطراف تهران، بیش از ٩هزارواحد تولیدی داریم همین طور درمشهدحدود3هزار.
*٢3درصد تولید ناخالص داخلي در تهران است؛
*حدود ٥٤درصد از تسهیلات و اعتبارات در تهران هزینه می‌شود.
*55درصد سپرده‌های بانکی کشور در استان تهران متمرکز (پس از تهران، استان اصفهان است که فقط شش درصد سپرده‌های بانکی) .
همچنین ٨٠درصد سپرده‌ها در هشت استان متمرکز بوده است. نکته شایان‌توجه آن است که سهم ١٤ استان از ٣١ استان کشور از سپرده‌های بانکی زیر یک درصد بوده است.
*استان تهران به تنهایی قریب ١٩درصد کل کارگاه‌های صنعتی(به زبان ساده‌تر این استان توانسته حدود یک‌پنجم این کارگاه‌ها را به سمت خود جذب کند) اصفهان است که کمی بیش از ١٢درصد این کارگاه‌ها در آن مستقر شده‌اند. این تصویر را می‌توان شفاف‌تر کرد و گفت سهم هشت استان ازکارگاه‌های صنعتی،زیریک درصدبوده و به‌جز دو استان تهران و اصفهان، دیگر استان‌های کشور سهم تک‌رقمی از صنایع داشته که باز در میان این‌دسته از استان‌ها، فقط سهم دو استان خراسان‌رضوی (٧/١درصد) و سمنان (٥/٧درصد) بالاتر از پنج درصد بوده و دیگر استان‌ها سهمی کمتر از پنج درصد از کارگاه‌های صنعتی دارند.
*آمارحساب‌های منطقهای نشان می‌دهد که نزدیک به یک‌سوم (٢٨درصد) از کل تولید کشوردراستان تهران رقم می‌خوردوچهاراستان (تهران،خوزستان، اصفهان وخراسان رضوی)تولیدکننده بیش ازنیمی (٥٢/٥ درصد)ازکل تولیدکشور هستند.ضمن آنکه سهم ١٠ استان کشور ازتولید،کمتر ازیک درصد است. نکته شایان‌توجه آن است که اگرچه خوزستان با تقریبا ١٣درصددر رتبه دوم این فهرست قرار دارد،امافاصله این دوم‌بودن با استان رتبه یک (تهران)، حدود ١٥درصد است که این فاصله به تنهایی معادل سهم ١٥ استان کشور است.
کوتاه سخن اینکه درایران حدود ٣٠درصد همه‌چیز! در لکه‌ای به نام تهران شکل می گیرد.
البته زود بگویم که داده های فوق مربوط به سال های 95 و96بوده واحتمال تغییرات دراین آمارها می تواند وجودداشته باشد.
امادریک نگاه کلی آنچه که ما درایران از آن می‌توانیم به عنوان توسعه متوازن و یا نامتوازن صحبت کنیم شاید به توان به بعد از شروع برنامه‌ریزی در ایران نسبت واستناد داد، یعنی هنگامی که درایران برنامه ریزی راآغاز کردیم این مقولات نیز تقریبا وهم زمان واردعرصه وادبیات وفرهنگ برنامه ریزی کشورشدندچراکه دربرنامه‌ریزی فروض اولیه ومبنایی برنامه ریزان وقت براین مبنا استوا روشکل گرفته بود که درآمد نفت رابایستی برای توسعه سراسرکشورهزينه كنيم.از سال ۱۳۲۷ با شروع برنامه اول عمرانی، تمرکزگرایی درشهرهای بزرگ و مناطق خاص شکل گرفت و موجب شد تقریباًتمامی منابع مادی و فکری و ابزارهای رشد و توسعه در نقاط خاصی مانندتهران جمع شوند. در نتیجه، با تمرکز سرمایه و امکانات در این مناطق، زیرساخت ها در این مناطق ایجاد شد و در سایر مناطق وحتی مناطق پیرامونی این مناطق(علیرغم تاکید وبیانات نظریه فرانسو پرو درقطب رشد) زیرساخت های کمی ایجاد شد و همین کمبود زیرساخت ها سبب شد تا سرمایه های کمتری به سمت آنها سوق پیدا کند و این مناطق از« سرمایه»که یکی از عوامل اصلی توسعه است محروم شوند.
به تبع این موضوع و عدم رشد بخش های اقتصادی مختلف،مناطق نمی توانند نیروی انسانی خود را حفظ کنند؛ چراکه فرصت های اشتغال در منطقه به اندازه کافی ایجاد نمی شوندو نیروی انسانی موجود در آن مناطق به مناطق برخوردارترمهاجرت می کنند و بدین ترتیب مناطق نیروی انسانی را که اصلی ترین عامل توسعه است، از دست می دهند. با توجه به اینکه در برنامه های توسعه بعد از انقلاب به شیوه های مختلف به موضوع توسعه منطقه ای پرداخته شده است؛ ولی می توان گفت سیاست های نامناسب گذشته یا عدم اجرای اثربخش آنها،کم توجهی به بُعد فضایی و پیامد منطقه ای تصمیم گیری ها وتمرکز در توزیع اعتبارات موجب تداوم و تشدید عدم تعادل های منطقه ای شده است.این دیدمان همراه بادوعامل بنیادین وموثردیگردرتاریخ کشورماموجبات طرح وبستر سازی مقولات توازن وتعادل منطقه ای رادربدنبال داشتند:یکی ازاین عوامل اصلاحات ارضی یالندرفورم بود که امری کاملا اقتصادی ـ سیاسی است و اصلاً نبایستی به اصلاحات ارضی به عنوان یک مقوله اقتصادی یا یک مقوله سیاسی مطلق نگاه کرد.با اصلاحات ارضی در دهه ۴۰ـ 45 روند مهاجرت هادرکشور شروع می شود ودردهه ۵۰ به اوج خودمی رسد و دوم،ورود و حضور پررنگ نفت در اقتصاد ملی بود.با حضور نفت در اقتصادکشورکه ظرفیت جذب این همه پول را نداشت و ازطرفی برنامه ای مدون هم برای هزینه کردن درکشوردرآن مقطع نبود همراه با نگاه تمرکز گرای دولت مشکلات عدیده ای برای ایران بوجودآمد.به بیانی دیگر از دهه چهل به تدریج با تزریق درآمد نفت وتمرکزسياسي وانباشت ارزش افزوده درمرکزکشور شاهد دگرگونی‌هايي هستیم . مهاجرتها کم کم شروع وتشدیدمی‌شود، شاخص‌های توسعه‌ای تهران نسبت به سایر شهرستان ها و استان های کشور رشد قابل توجهی می‌کند،به دنبال این رویداددر دهه پنجاه که درآمد نفت ایران چهار برابر شد، آن چیزی که تعمیق شد، ایده مدرنیزاسيون بود که در ذات خود نابرابری‌زاست. بويژه آن كه پول حاصل ازفروش نفت صرف کارعمرانی و توسعه درمناطق روستايي نشد.
وقتی در سال ۱۳۵۳ بهای نفت ناگهانی سه برابر وچهار شد، در میان کشورهای صاحب نفت، ایران تنها کشوری بود که سازمان برنامه داشت.از همین رو کارشناسان این سازمان مصر بودند که جلوی ناهماهنگی ها را باید گرفت،بسیاری از کارشناسان درمقابل ریخت و پاش های دلارهای نفتی مقاومت کردند وایستادند وبراین باور اعتقادراسخ داشتندکه نباید اینهمه پول را وارد کشور کرد و خرید، بلکه باید با تاخیر و به تدریج این درآمد را درجاهای مطمئن سرمایه گذاری کرد و کم کمک عوایدش را صرف زیرساخت ها کرد.اما شاه ازجهش قیمت نفت صدای سرنوشت شنیده بودو فرمان فرموده بود که ایران ظرف پنج سال در زمره کشورهای صنعتی بزرگ درآید.دلالان فرنگی چندین القاء کرده بودند که ایران می تواند ظرف پنج سال ۲۰ نیروگاه هسته یی ، بلندترین ساختمانها، اولین پایگاه کنکورد،اولین جزیره تفریحی منطقه-چیزی نظیر دوبی امروز – وبزرگ ترین ارتش خاورمیانه را زیر فرمان داشته باشد و صدها از این قبیل "ترین" ها.عظمت رویا و دروازه های تمدن بزرگ به شاه جسارت می داد که سخن همه کارشناسان سازمان برنامه را ناشنیده بگذارد، به شرحی که در خاطرات دکتر عبدالمجید مجیدی رئیس وقت سازمان برنامه نوشته شده، و خبرنگاران و ناظران آن زمان هم دیده اند که در رامسر چه گذشت، درکنفرانس تجدید نظردربرنامه پنجم، آن نطق معروف را فرمود که "هواپیما به سر باند رسیده عنقریب پرواز می کند، هر کس دل ندارد پیاده شود که من خود تا به اینجایش آورده ام و از این پس خود میدانم به کجا خواهم برد". سه سال بعد از آن تصمیم از سر خودرایی و البته خیرخواهی، ده ها و بل صد ها کشتی که بارهای وارداتی برای ایران آورده بودند در بنادر جنوب صف کشیده بودند، تا چشم میدید بر سطح آب چراغ ها روشن بود باپول ملت ایران که در یک سال چهارصد میلیون دلار دموراژجریمه تاخیر در تخلیه بار دادند.امکانات بنادر، اسکله ها چند برابرشد اما سیمان به اندازه نبود، سیمان رسید، وسیله برای رساندنش به درون کشور نبود، کامیون های وایت –سفیدرنگ – امریکایی خریداری شد، راننده یی نبود این کامیون های وایت چندان ماند که چهار سال بعدازخریدشان نصیب لشگر صدام شد که انبارهای بندر خرمشهر راغارت کردند.اما این همه حکایت نیست، چندان که کمبود برق، شهرها را در تاریکی برد،کارخانه ها با مشکل تولید روبه روشدند،کارگران بیکار شدند، تورم سرسام آور شد، قیمت ها گرانی گرفت، هزاران بازرس استخدام شد که گرانفروشان را بگیرند، اصناف و بازرگانان گرفتار بیعدالتی بازرسان شدند وچرخه سقوط به کارافتاد،سیل جاری شد،گمان نرفت که این حاصل همان رخداد تجدید نظردر برنامه پنجم در رامسر است و حاصل دور زدن کارشناسان سازمان برنامه.مفاسد اقتصادی شکل گرفت، ونابرابری ،ناترازی وناموزونی بیشتر وبیشتر شد.
سوال : بحث نابرابری وعدم تعادل های منطقه ای چگونه قابل تبین است ؟
درخصوص نابرابری های منطقه ای به طور کلی دو دیدگاه مختلف وجود دارد. برخی نابرابری را پدیدهای منفی و برخی دیگر مثبت ارزیابی می كنند. گروه اول معتقدند نابرابری بین مناطق، به دلیل عدم استفاده صحیح از پتانسیل ها و قابلیت های مناطق است و گروه دوم نابرابری های منطقه ای را نتیجه منحصربه فرد بودن منابع و قابلیت های برخی مناطق در مقابل سایر مناطق می دانند كه می تواند مزیت های رقابتی را برای آنها ایجاد كند به عقیده سوكو كیم، اگر نابرابری های منطقه ای نتیجة تخصصی شدن فعالیت ها در یک منطقه باشد، میتواند مفید باشد و مثبت تلقی گردداما اگر عدم تعادل و نابرابری در سطح مناطق منعكس كننده تبعیض یا بی عدالتی باشد، در آن صورت تفاوتهای منطقه ای میتواند یک عامل تهدید به شمارآید.درهمین خصوص یکی ازاصلیترین و پایه ای ترین نظریه ای كه به تحلیل پدیده نابرابری های منطقه ای می پردازده، نظریهUوارونه ویلیامسون است. ویلیامسون می گوید اختلافات سرزمینی تا حد معینی از توسعه رشد می یابد به طوری كه پس از گذراندن مرحله ای از توسعه این اختلاف رو به كاهش می گذارد. بر اساس این فرضیه كه در سال 1965منتشر گردید، رشد اقتصادی در گام نخست به واگرایی منطقه ای و در مرحله بعدی به همگرایی منطقه ای منجر می گردد.
سوال : ﭼﺮا بنظر شما ﺗﻌﺎدل ﻣﻨﻄﻘﻪ اي مقوله ای مهمتر ازسایر مقولات مشابه است؟
نخست به دلیل اینکه تعادل منطقه ای موجبات كاراﯾﯽ اﻗﺘﺼﺎدي رافراهم می سازدوﺑﺎ ﺑﻬﺒﻮد ﻋﻤﻠﮑﺮد ﻣﻨﺎﻃﻘﯽ ﮐﻪ ﺳﻄﻮح ﭘﺎﯾﯿﻦ ﺗـﺮي از ﺑﻬـﺮه وري را دارا ﻫﺴﺘﻨﺪ اﻓﺰاﯾﺶ ﻣﯽ ﯾﺎﺑﺪ.
دوم اینکه باتاکید برﻋﺪاﻟﺖ اﺟﺘﻤﺎﻋﯽﺑﺮ اﺑﻌﺎد ﻏﯿﺮ اﻗﺘﺼﺎدي ﺗﻮﺳﻌه هم توجه می نماید وصرفا به دنبال دستیابی به رشد اقتصادی نیست
دلیل سوم اینکه تعادل منطقه ای ﭘﺎﯾﺪاري ﺗﻮﺳﻌﻪ (توسعه پایدار)رابه دنبال خواهدداشت وباتاﮐﯿﺪﺑﺮﻣﻬﺎر ﺑﻬﺮه ﺑﺮداريبی رویه ازﻣﻨﺎﺑﻊ درﺑﺨﺸﯽ از ﻣﻨﺎﻃﻖ ﯾﮏ ﮐﺸﻮرو ﻋﺪم ﺑﻬﺮه ﮔﯿﺮي از ﻗﺎﺑﻠﯿﺘﻬﺎي ﻣﻨﺎﺑﻊ ﺑﺨﺸﯽ دﯾﮕﺮرادنبال می نمایدومدنظر دارد.
تعادل منطقه ای درنهایت موجبات ﻫﻤﮕﺮاﯾﯽ ﻣﻨﻄﻘﻪ اي رافراهم می سازد .درتعادل ﮐﺎﻫﺶ ﺗﻔﺎوت ﻫﺎي اﻗﺘﺼﺎدي ﺑﯿﻦ ﻣﻨﺎﻃﻖ ﻣﯽ ﺗﻮاﻧﺪ ﺑﻪ ﻫﻤﮕﺮاﯾﯽ ﻫﺎي اﺟﺘﻤﺎﻋﯽ ﺳﯿﺎﺳﯽ وحتی فرهنگی ﻣﻨﺎﻃﻖ ﻣﺨﺘﻠﻒ ﻣﻨﺘﺞ ﺷﻮد.
ودرنهایت اینکه تعادل منطقه ای ﺑﻪ تحقق ﺳﯿﺎﺳﺘ هاي اﻗﺘﺼﺎدي ﮐﻼن مساعدت می کندوازطریق ﮐﺎﻫﺶ ﺗﻔﺎوت ﺑﯿﻦ ﻣﻨﺎﻃﻖ ﻣﯽ ﺗﻮاﻧﺪاز هم افزایی اﻗﺘﺼﺎدي ﻣﻨﺎﻃﻖ ﻣﺨﺘﻠﻒ ﺑﻪ ﺳﯿﺎست هاي ﮐﻼن ﻣﻠﯽ ﻣﺪدرﺳﺎﻧﺪ.
علاوه برهم دلایل پیش گفته بحث تعادل هاي منطقه اي زمينه توجه جدي به آمايش سرزمين راباعث می گردد.چرا كه رسالت آمايش سرزمين،ساماندهي بحث توازن هاوتعادل های ي منطقه اي است آمايش سرزمين به عنوان يك تئوري فرامنطقه اي مبناي استدلالي مناسبي براي توجيه رشد متعادل ومتوازن مناطق همجواروحوزه های پیراموانی است.
سوال : بنظر شما عمده ترین دلایل توسعه ناموزون وعدم تعادل های کشور درچست ؟
متاسفانه وباکام تلخ بایدبگویم که ما درکشورچه قبل ازانقلاب وچه بعد ازانقلاب دچار نبود تعادل‌هاي منطقه‌اي بوده وهستيم .باوجودی که در قانون اساسی و همه‌ی برنامه‌های توسعه‌ی کشور بعد از انقلاب با شدت و حدت به موضوع تعادل و توازن توسعه درسطح کشور پرداخته‌شده است لیکن، باگذشت بیش از چهار دهه هنوز یکی از مسائل جدی در سطح کلان کشوری موضوع تعادل و توازن منطقهای است.واقعیت این است که فضای توسعه همچون دیگر منابع اقتصادی ، کمیاب است و بدون شک در همه جا و در یک زمان نمی توان اقدامات توسعه راجامه عمل پوشاند؛ برهمین اساس گزینشی در تخصیص فضاها توسعه وجود دارد که معیارهای کارایی و رشد اقتصادی در یک سو و معیارهای عدالت دردگرسو خواهد بود.اما صرف نظر ازاین مهم ،می توان برخی ازعواملی که درایجاد ویاتشدید این عارضه درکشور دخیل بوده وگاها هنوز نیز موثرهستند رابشرح زیر برشمرد:
1ـ تاثیرات شدیداقتصادسیاسی درتخصیص منابع ودرنهایت درروندشکل گیری نابرابری های ناحیه ای موثربوده است .(عدم ارتباط بین توزیع سرمایه وامکانات باتوان های محیطی).
2ـ بی توجهی به توسعه فضایی یکپارچه ازعوامل موثر ناهمگونی ونابرابری منطقه ای است .
3ـ نارسایی توزیع جغرافیایی منابع واختصاص منابع براثرپارامترهای نفوذسیاسی((غالب بودن ملاحظات سیاسی بردیدگاههای اقتصادی ) یکی ازعومل اصلی شکل دهی وشکل گیری عدم تعادل های منطقه ای است .
4ـ وجودارتباط معناداربین محصول ناخالص ملی سرانه ونابرابری درتوزیع درآمد درعدم تعادل های منطقه ای وتداوم آن .
5ـ همبستگی معنادار بین عوامل طبیعی وعدم تعادل های منطقه ای دربرخی ازمناطق
- وجودارتباط معناداربین ملاحظات سیاسی وعدم تعادل های منطقه ای .( نواحی دارای عدم تعادل های شدیدعمدتامناطقی هستندکه ازنظرسیاسی ضعیف می باشند) توسعه یافتگی یک ضریب فزاِینده ودورباطلی دارد.
7.فقدان رویکردسیستمی وقائم به فردبودن برنامه ریزی منطقه ای نقش تاثیرگذاری برعدم تعادل های منطق ای دارد
8.ساختاراداری موجودگرایش به انتقال منابع به سوی مناطق عمدتاتوسعه یافته دارد.(منشاء جغرافیایی قدرت درمراکزتصمیم گیری درعدم تعادل نقش تعیین کننده دارد.
9.عوامل ایدئولوژیک؛ مسایل مذهبی ؛قومی وفرهنگی دربروز عدم تعادل درکلادربرخی مناطق موثرهستند.
10ـ وابستگي به درآمد نفتي فرصت پيوستن طرح ها و برنامه هاي منطقه اي به درآمدها و منابع درآمدي منطقه اي و تلاش براي استفاده از ظرفيت هاي منطقه اي را به شدت با نقصان مواجه ساخته واین امرتاثیربسزایی درعدم تعادل منطقه ای داشته است.
11ـ ضعف دراسناد توسعه ملی و منطقهای و عدم توجه به رویکردهای آمایشی یکی دیگر ازعوامل نابرابری های منطقه ای است .
12ـ تمرکزگرایی شدید، نابرابری در فرصت ها، سرمایه فیزیکی، انسانی ، رشد جمعیت، درجه باز بودن اقتصادی، ساختار صنعتی، ویژگی های جغرافیایی استان ها ،همچنین فاصله از مرکز (تهران) نیز به عنوان عوامل اثرگذار بر توسعه نامتوازن ونامتعادل.
13ـ اتخاذ راهبردهای ایجاد قطب رشدوتخصیص منابع مالی بیشتر درگذشته موجب قطبی شدن سکونتگاه هاو فعالیت ها در این مناطق و در نهایت تراکم بیشتردراین مناطق شده است. چندین قطب جمعیتی و صنعتی ازجمله تهران، اصفهان، مشهد،شیراز وتبریز بخش عمده ای ازجمعیت وفعالیت ها را به خودجذب کرده وانباشتی ناشی از سرمایه گذاری های سابق همچنان باعث مهاجرت بیشتروجذب جمعیت های سرگردان به این نواحی شده و همچنان
14ـ رشد سریع و نامتوازن، عدم امعان نظرکافی وبایسته به ظرفیت های وتوان های محیطی ، ناکافی بودن محتوا و مضمون برنامه های توسعه میان مدت و..از جمله دلایل عمده ای هستند که موجب بروز ویاتشدیدپدیده نابرابری منطقه ای میگردند.به علاوه احتمال بروزنابرابری منطقه ای درکشورهای تک پایه ای،چون ایران که بخش پیشرو آن فاقد ارتباط قوی با سایر بخش های اقتصادی است،محتمل تر خواهد بود.
بررسی رویکردهای توسعه در ایران، حاکی از این است که الگوهایی که برای تعادل‌بخشی و ایجاد توازن در کشور به‌اجرا درآمده بودند، عمدتاً برگرفته از رویکردهای برنامه‌ریزی توسعه متداول در جهان ازجمله نظریه قطب رشد و توسعه، نقطه‌ها و لکه‌های دارای قابلیت استوار بودند.
سوال : آیا دستیابی به تعادل وتوازن کامل منطقه ای امکان پذیر است ؟
دستیابی به برابری کامل منطقه ای نه عملی است ونه اقتصادی. ازآنجاکه مناطق مختلف پتانسیل های متفاوتی برای رشد اقتصادی دارندوتوسعه فعالیت های اقتصادی درهرمنطقه براساس همین تفاوت هاانجام می شود؛حتی کشورهای توسعه یافته نیزمراتبی ازنابرابری های منطه ای رادارند.
توسعه متعادل ومتوازن رانمی توان باتشریفات ادواری وبگونه ای قشری وباسازوکارالگوی ثابتی برای هردوره وتحت هرشرایطی انجام داد اگر قرار باشد در حوزه توسعه متوازن اتفاقي بيفتند بایدپارادایم ودیمان نوین و خیلی پیشرفته‌اي داشته باشیم. این ابزار همان نظام تدبیر پیشرفته است؛ شامل قوانین مدرن و پیشرفته، بروكراسی کارامد، مدیران با صلاحیت، دستگاه‌های اجرایی مناسب، نهادهاي علمی همراه و شرایط بین‌المللی مساعد.
ازطرفی براین باورم که نه می شودونه می توان مناطق راباهم متعادل کرد.هرلحظه یک اتفاق خاصی این تعادل وتوازن رابه خواهدزد.به قول حضرت مولانا :
هر نفس نو می شود دنیا وما بی خبر ازنو شدن اندر بقا
اتفاقات ورویدادهای مشخصی درهرمکان وفضایی می تواند باعث شود که تعادل های منطقه ای دچار بی تعادلی ویاناموزونی شوندیکی ازمهمترین این عوامل به زعم بنده نارسائی نظام توزیع جغرافیایی منابع بخش های اقتصادی درچارچوب برنامه های میان مدت متعارف توسعه اقتصادی اجتماعی است قطعاًاین مهم یکی ازعوامل بسیار موثر می باشد،یعنی نظام توزیع جغر افیای منابع درکشورحداقل تاکنون چندان صحیح نبوده ازسویی دیگر سازمان های متولی برنامه ریزی برای تنظیم تعادل ها بین بخش های اقتصادی که پول هاراجمع می کندوبین بخش ها توزیع می کنندوادعای سرزمین هم ندارندمقدمات این فرآیندراتا حد قابل اعتنایی تشدید نموده اند چراکه این سازمان ها عمدتاًوغالباًبه دنبال تحقق رشداقتصادی بوده وهستند.همچنین باید بپذیرم درکشوری بامختصات ایران هرچه امکان سرمایه گذاری بخش خصوصی کمترشود درآینده عدم تعادل بیشترخواهدشد.
کلام آخراینکه
جمع بندی اکنون من این است که در فضای موجود و در چارچوب و مختصات سیاسی و اداری اکنون ما و بااتکاء به اسناد میان مدت موجود،در صورت تداوم روندهاي فعلي و استمرار وضع کنونی، شكاف های منطقه ايِ موجود پيامدهاي ناگوار اجتماعي، اقتصادي و حتي امنيتي در پي خواهدداشت ، ادامه خروج منابع مالي و سرمايه هاي خلاق از استان هاي كمتر توسعه يافته» موجبات عمیق تر شدن چالش های فضایی کنونی راتشدیدخواهدکردکه عميق ترين پيامد آن می تواند » تداوم مهاجرت » گسترده باشد..د رهمین اساس فکرتعادل وتوازن در توسعه مناطق کشورنمی تواند بدون برقراری حکمروایی شایسته ممکن ومیسور باشد.به بیانی دیگر تعادل وتوازن منطقه ای دربستر ایجادسازوکاری نهادی بامشارکت همه جانبه بخش های دولتی، خصوصی و جامعه مدنی برای تصیم گیر ی های حوزه های همگانی قابل دستیابی وتحقق است .برهمین اساس ، طرح مسئله توسعه نامتعادلوناموزون منطقه ای نمی تواند جدا ازبرانگیختن توسعه از نوعی دیگر برای چاره جویی وضعیت کنونی کشور مانباشد. هرچند داشتن طرح های راهبردی همچون برنامه آمایش سرزمین، چون میثاقِ جمعی بین صاحبنظران و همسوکننده گان تلاش های کنشگران توسعه ضروری است، اما پیش از آنکه مشکل را در داشتن این نوع طرح های فرداست وراهبردی جست وجوکنیم، باید در اندیشه فرایندی دربرگیرنده تمامی کنشگران توسعه ردیابی نماییم .
کوتاه وفشرده سخن این که توسعه متعادل ومتوازن منطقه ای با توجه به گوناگونی وضعیت طبیعی و فرهنگی اجتماعات در فضای سرزمینی ایران به معنای همسانی دربهره برداری ازمنابع ودر نتیجه، همگونی درسیمای توسعه یافتگی نبایدتلقی شود. هرچند برخورداری بدون تبعیض ومشابه از خدمات پایه(سواد،سلامت، سرپناه، اشتغال و...)حق تمامی ساکنان مناطق کشور است، امابهره مندی از سطح بالاتری از خدمات و کیفیت زندگی باید به رقابت پذیری وسخت کوشی مردم مناطق موکول شود. تعادل در توسعه به ایجاد فرصت های برابر بازمی گردد که در این گذار،بخش دولتی با وضع قوانین و مقررات، آموزش مهارت ها و پشتیبانی همه جانبه از نهادهای مدنی،ظرفیت سازی در منطقه را باعث می شود.نیل به توسعه موزون و متعادل منطقه ای در ایران به مداخله راهبردی وبرآمده ازطرح آمایش سرزمین توسط دولت مرکزی نیازمنداست ؛ اما اشتباه آشکار است که برای این حضور و تزریق منابع ملی، برنامه ای اجتماعی درراستای ظرفیت سازی و نهادسازی برای مشارکت ساکنان بومی در اقدامات توسعه و یکپارچگی منابع در منطقهای وجود نداشته باشد.به بیانی دیگر دستیابی به توسعه منطقه ای به صرفِ احداث پروژ ه های ملی در نبود پایشِ مردمیمی تواند پیامدهای نامناسبی برای اجتماع و محیط زیست منطقه ای درپی داشته باشد.شاید بتوان گفت یکی از کوتاه ترین راه ها رسیدن به این مقصود، تمرکززدایی ازنظام مدیریتی و واگذاری اختیارات همراه با سهم منابع ملی به مناطق است تا با برقراری حکمروایی شایسته، منابع ملی در خدمتِ بسیج منابع مردمی مناطق برای توسعه پایدار قرار گیرد. رسیدن به توسعه متعادل و پایدار منطقه ای در ایران در گرودگرگونی رویکرد سخت افزاری و پروژه محورِ کنونی به رویکرد نرم افزاری واجتماع محوری باتکیه برنهادها است به بیان دیگر تا زمانی که مساله مناطق به طور واقعی (نه نمایشی و از سر استیصال)در کانون نظام سیاست گذاری قرار نگیرد نمی توان انتظارسیاست های اقتصادی را داشت.
